《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，要“构建党委领导、党政统筹、简约高效的乡镇（街道）管理体制”。乡镇治理是我国推进基层治理体系和治理能力现代化的关键环节。随着现代化进程的推进，乡镇在基层治理中不同程度存在政府职责不对称、条块关系不清晰、机构设置不科学、治理机制不配套、为民服务不高效等“体制性困局”。湖北省枝江市以“深化共同缔造推进党建引领基层治理体制机制创新试点”为契机，通过推进乡镇管理体制、乡镇财政体制、公共服务体制“三大改革”为乡镇扩权赋能，以理顺条块关系重构乡镇职责体系，以延伸政务事项打造乡镇服务平台，以优化编制资源充实乡镇人员力量，以调整财税关系夯实乡镇财力基础，为湖北省建设全国构建新发展格局先行区、谱写全面建设社会主义现代化国家荆楚篇章探索了加强基层政权治理能力的改革路径。
“推动三下沉”：
探索新时代乡镇治理体系
现代化改革路径
枝江市以理顺条块关系重构乡镇职责体系，以延伸政务事项打造乡镇服务平台，以优化编制资源充实乡镇人员力量，以调整财税配给夯实乡镇财政基础，推动资源、服务、平台“三下沉”。
以理顺条块关系重构乡镇职责体系，推动服务下沉。从2022年下半年开始，枝江市结合经济发达镇、街道行政管理体制改革经验，推行新一轮乡镇职能调整和体制改革。一是明确乡镇八大职能，解决工作职能不清的问题。基于乡镇在基层治理体系中的位置和作用，枝江市转变乡镇政府职能，明确履行加强党的建设、促进经济发展、组织公共服务、实施综合管理、维护公共安全、指导基层自治、动员社会参与、推进乡村振兴八个方面职能，增强乡镇属地管理主体责任。二是调整内设机构设置，解决内部运转不畅的问题。枝江市按照优化协同高效原则，统筹党政机构设置、职能配置和编制资源，将过去的“四办”内设机构调整为“六办”内设机构，满足镇级对农业农村、城乡建设管理、社会事务服务、综合治理等领域的管理需求。三是梳理职权事项清单，解决服务权限受限的问题。枝江市按照政务服务标准化要求，依据“前台综合受理、后台分类审批”工作模式，将直接面向人民群众、量大面广、由乡镇服务管理更方便有效的各类事项下放到乡镇政府，扩大乡镇服务管理权限。目前，枝江市已梳理下沉办理事项482项，其中镇级358项。
以延伸政务事项完善乡镇服务机制，推动平台下沉。枝江市通过推进服务事项下沉、执法权限延伸以及服务平台优化等方式，推进服务事项就近办、就地办、就便办，强化乡镇便民服务中心（党群服务中心）功能作用。一是延伸直属事业单位，整合组建“五中心”。枝江市按照“依法下放、宜放则放”原则，将人力资源和社会保障中心、自然资源和规划所、水利站、村镇建设环保中心、城市管理综合执法大队乡镇中队5个市直部门机构延伸派驻到镇。并在原有所属镇退役军人服务站和镇便民服务中心的基础上，整合上述下放的延伸派驻机构，将镇直属事业单位由“一站一中心”统筹设置为“五中心”，增强镇级综合执法能力和农业技术、村镇建设、民生事务等服务能力。二是优化便民服务平台，创建一体化窗口。镇级层面，各乡镇（街道）按照定人、定岗、定责原则，统筹安排综合窗口，并通过培训配齐配强政务服务工作人员。枝江市还通过技术赋能服务窗口，以“掌上”“指尖”远程方式办结988个政务服务事项。
以优化编制资源充实乡镇人员力量，推动资源下沉。枝江市加大编制向乡镇倾斜力度，整合干部队伍资源，引导更多力量向基层下沉。一是增加乡镇编制数量，加大人员补充力度。枝江市先后制定《枝江市机构编制事项办理工作指南》《枝江市委编办机关制度汇编》，推进机构编制队伍建设。改革后，镇级事业编制总数由31名增加至285名，增加了254名（平均每个镇增加事业编制42名）。二是创新干部配备方式，优化基层力量布局。按照重心下移原则，枝江市将市级事业人员编制一同随着机构下沉延伸到乡镇。市直部门延伸派驻到乡镇的事业机构减少30个，下放编制134名，下放在编人员105人。其中整体下放5个机构，122名编制、在编100人。三是创新灵活用人机制，激活干部队伍活力。一方面，实行人员编制“县管乡用、县编乡用”，采取“权责一致、编随事走、人随编走”方式，赋予乡镇更加灵活的用人自主权，保障基层工作力量。另一方面，创新“双报到、双报告”下沉机制、“上派下挂平交流”交流机制以及“驻村帮扶”工作机制，增强干部交流力度，培育干部整体性思维，提高干部干事创业积极性。
以调整财税配给深化乡镇财政改革，夯实财政基础。枝江市实行“划分收支范围，核定收支基数，定额补助或上缴，超收分成”的财政体制，调整市镇建安税等分成比例，加大乡镇财政保障力度，夯实基层治理的财政基础。一是划分收支范围。一方面，明确乡镇收入范围，乡镇（街道）收入范围的税收收入按中央和省级现行规定明确镇级留存比例，即增值税50%、企业税40%、个人所得税40%、其他税收收入100%；乡镇收入范围的非税收收入100%为镇级财政。另一方面，明确乡镇支出范围，促进乡镇经济发展。在维持乡镇运转的基础上，对于特定的社会经济发展任务，则以项目方式推进。二是核定收支基数。枝江市各乡镇（街道）如果每年实际完成的一般公共预算税收收入小于体制核定收入基数的部分，市财政局全额给予体制补助，如果超过基数，则按比例分配。三是下放部分税权。枝江市现已将4606个纳税户下划给乡镇（街道）统一管理，进一步增加基层财力。据统计，枝江市2022年下划税收收入5.5亿元，各乡镇（街道）财力达到4.7亿元（同比增加8000万元）。
扩权赋能：
全面提升乡镇治理能力
和治理水平
七口堰社区新和小区居民开展家风家训分享会
枝江市通过调整乡镇机构设置、人员配备和财税配给等举措，构建了权责对等、简约高效、保障有力的乡镇治理架构、组织体系和运行体制，增强了乡镇协调能力、服务能力和治理效能。
制度增权赋能，提升乡镇统筹协调能力。枝江市通过深化乡镇体制改革，聚焦县乡权责不清晰、属地管理不规范、派驻机构难协调等问题。一方面，强化了基层党的领导、公共管理和服务职能，同时因地制宜，根据主体功能区规划设计，保留涉农乡镇乡村振兴、农业和农村管理等职责。另一方面，将原来实现乡镇各项管理工作的“四办”“一站一中心”整合优化为乡镇的六个内设机构和五个中心，实行扁平化管理，使行政组织架构更加精简，运行更高效，着力强化乡镇统筹协调能力。
资源充实增能，提高乡镇公共服务能力。枝江市通过行政权、事权的下放，使乡镇能够有权根据实际情况优化人才、资金等要素配置，增强乡镇自主决策和公共服务能力。在财政方面，让乡镇政府能够获得更多财政资金，为乡镇提供公共服务奠定了坚实物质基础。在干部队伍方面，在增加乡镇干部数量的同时，加大对乡镇干部的培训，增强服务意识，提高服务能力。在公共服务方面，枝江市将直接面向群众的服务事项权限下移到乡镇，优化整合服务平台和窗口，提高了公共服务质效。
机制创新聚能，增强乡镇政府治理效能。枝江市深化乡镇体制改革，在扩大乡镇管理权限、破解体制机制障碍、优化基层政务服务、激发经济社会发展活力等方面取得了实实在在的成效，使乡镇政府真正做到“有权办事、有人办事、有钱办事”。在此基础上，枝江市通过治理机制创新，探索出乡镇干部流动机制、干部激励机制、干部培育机制、财税配给机制、资源倾斜机制等，使乡镇的人、财、物资源达到较优匹配状态。由此，增强了乡镇政府的治理效能，使国家治理的灵活性在基层最末端得以实现。
乡镇治理能力现代化建设的
经验启示
枝江市大力推动基层治理的基础建设，大胆探索乡镇体制改革，推动基层治理重心下沉，为湖北省建设全国构建新发展格局先行区、谱写全面建设社会主义现代化国家荆楚篇章探索了有效路径。
构建权责匹配的治理结构，是提升乡镇治理能力的组织基础。《深化党和国家机构改革方案》指出，要“突出不同层级职责特点，允许地方根据本地区经济社会发展实际，在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能。”枝江市以深化乡镇管理体制、财政公共服务体制改革为抓手，将服务事项审批权、人员编制管理权、行政执法处置权等向乡镇下放，通过扩权赋能的方式破解乡镇政府“权小责大”的困境。枝江市用实践表明，提升基层政权治理能力可以从赋能的角度着手，构建权责匹配的治理结构，使乡镇政府有权、有人、有钱接得住事、办得好事。
推动资源、服务、平台有效下沉，是乡镇体制改革的有效路径。随着国家与社会条件的变化，乡镇政府因政府职责不对称、条块关系不清晰、机构设置不科学、治理机制不配套等“体制性困局”，出现了“上面千条线、下面一根针”“干部干、群众看”等治理困境。为此，枝江市党委政府按照“能下尽下、应下尽下”的原则，对6个镇进行了深化乡镇体制改革的探索，通过理顺条块关系、延伸服务事项、优化编制资源，将资源、服务、平台下沉到乡镇，充实乡镇力量，并以统一调配的机制激活乡镇体制内生动力，加强乡镇治理能力。枝江实践表明，推动资源、服务、平台下沉，是乡镇体制改革的有效路径。
体系化建构是基层治理体系和治理能力现代化建设的创新举措。基层治理作为一项系统性、体系化的工程，包括县、乡、村三级关系的相互配合。乡镇作为中间枢纽，承担着对上向政府负责、对下向群众负责的双重责任。乡镇体制改革的首要目标是确保乡镇的运转适应国家治理、基层治理的客观要求。枝江市通过建构体系，实现乡镇治理现代化由“上面推动”到“组织发动”再到“体系自动”的过程，强化乡镇加强党的建设、促进经济发展、组织公共服务、实施综合管理、维护公共安全、指导基层自治、动员社会参与、推进乡村振兴等职能，为促进基层治理体系和治理能力现代化作出了“乡镇治理现代化”的路径探索。
